因此，城市治理的现代化意味着依法治理、依宪治理，城市的发展、规划、管理等均应依法依宪进行。

用现代法治作为目标确定改革的目标，以法治方式促进推动改革是信访制度改革的基本思路[1]。四、信访事项审查及受理导致信访受理范围任意扩大的原因除了立法层面的缺失和模糊以外，主要集中在信访受理环节。

上访妈妈唐慧案就是一典型案例。五是反映干部作风不正和违法乱纪问题。[1]陈金钊：《法治改革观及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，载《法学评论》2014年第6期。此类信访与个体的利益诉求没有直接关联，也不以个案的查办为目的，与其他两类信访非常容易区分。第二，无须考察行为主体的主观过错。

邵华：《信访制度变革与弱势群体权利救济》，载《河北法学》2007年第2期。从信访处理行为方式来看，对民主参与类和权力监督类信访事项的处理方式多为有则改之，无则加勉式的自我完善和纠错，对救济类信访事项的处理方式则是定纷止争式的调处或者裁断。二、中国宪法序言：一种政治宪法学的理解 回到中国宪法文本的序言本身。

一、序言之于宪法：背景性和规范性 近代成文宪法的内容一般由两部分组成：国家机构条款和公民权利条款。[13]参见汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，尤其汉密尔顿撰写的第一篇。二是宪法序言包含的根本法高于普通的宪法条文，这既可以在英美宪政史的自然法/普通法意义上理解，也可以在施米特的宪法/宪法律意义上理解。为何社会主义国家的宪法文本需要序言和总纲来承载其规范内容呢？这是因为相对于资本主义国家的宪法，社会主义宪法中需要处理法定执政党的问题，需要对其思想基础、历史实践、政治原则和政策纲领予以说明和规定，但又不适宜直接归并入常规的国家机构条款或公民权利条款之中。

比如宪法总纲第一条规定了国体原则，即人民民主专政。笔者认为中国宪法序言是中国宪法整体结构的有机组成部分，是理解中国宪法根本精神和解释中国宪法具体条款的重要依据，属于背景性条款。

如何规定呢？宪法序言中的原则、政策以及宪法正文中的具体内容就是规定。其实，中国宪法序言的叙事格式并非纯粹来源于社会主义宪法的特定传统，也得到中国文化传统本身的支持。而政治宪法学[33]认为，在宪法科学意义上严格重构中国宪法的高级法背景，是理解中国宪法与宪政的前提和基础，而其切入点恰恰在于对中国宪法序言的背景性与整体性阅读和解释。西方现代宪法因此较易接受规范主义。

[32]参见陈端洪：论宪法作为国家的根本法与高级法，载《中外法学》2008年第4期。这是八二宪法的表述，1993年宪法修正案将最终的建国目标确定为富强、民主、文明。中国的合法性叙事则高度依赖历史，其政治的神圣性根基也大体落实于历史之中。这个概念是社会主义国家理论中的核心概念，无法由法院进行司法化并作出任何有意义的解释，也无法援用通常的宪法解释方法进行理解，而只能从两个独特的维度予以理解和解释：一是社会主义国家理论的维度，这是宪法解释中政治理论的运用。

这一取向在知识、学理甚至政治启蒙的意义上颇具价值，但在对中国宪政体制的精神分析与结构解释意义上则泛善可陈。正是中国主要政治精英的宪政转型理论中的历史时间逻辑助推了中国宪法中的政治宪法结构[25]的体制化及其转型困境。

中国宪法序言中的根本原则主要体现在第7自然段。（2）外部敌人：国际层面，需要进行反压迫的斗争。

[20]对法国宪法之宪法团理论的相对细致的考察，参见李晓兵：《法国第五共和宪法与宪法委员会》，知识产权出版社2008年版，第88—119页。在八二宪法制定之后，对于长达近两千字的序言，国内学界曾产生效力争议。在学术规范化的意义上，国内政治宪法学主要代表陈端洪教授在2008年的经典论文中提出了五大根本法论，是对宪法序言之根本法属性的合理化与层次化表述：（1）中国人民在中国共产党领导下。对于宪法中的基本国策或总纲，传统宪法学一般认为是仅具政治显示性质的条款，但我国台湾地区的宪法学近期在理论上有所变化。中国宪法文本中的某些关键性政治宪法概念，比如党的领导、人民民主专政，如果不结合社会主义宪法理论传统来解释，就根本无法理解，只能一概予以简单否认，或者只做简单化的意识形态理解——这种理论态度在中国宪法实践上并无显著益处。第8自然段宣告剥削阶级已经消灭，这是革命的成果，但阶级斗争还将在一定范围内长期存在，主要理由在于：（1）内部敌人：需要进行反复辟的斗争。

这不是一种简单的历史叙事，而是包含着进步史观和富强逻辑[22]的中华民族的现代性史诗，是一种合法性的证成模式。中国宪法序言何以成为根本法/高级法？就在于这个序言包含了具有高级性质的的根本法。

亦可参考J.W.Gough,FundamentalLawinEnglishConstitutionalHistory,OxfordUniversityPress,1961. [12]对宪政古今的思想源流考察，参见麦基文：《宪政古今》，翟小波译，贵州人民出版社2004年版。[28]参见田飞龙：公民潘恩的权利哲学与科学神学，载潘恩：《理性时代》，田飞龙、徐维译，中国法制出版社2011年版，重译后记。

关于宪法序言的效力，实际上即使在西方主流国家也开始予以理论和实践上的承认了，比如阿克曼教授就通过对美国宪法序言中的我们人民（wethepeople）的历史解释与理论建构而提出了一种与宪法职业主义叙事相竞争的宪法整全主义叙事[19]，法国宪法理论界以及宪法委员会则通过宪法团理论赋予了法国宪法序言及其指涉对象的宪法规范效力[20]。[17]宪法序言的历史文化属性较易理解，近来的儒家宪政论者也多借由这一路径展开，但并未充分挖掘序言的宪法规范内涵，参见姚中秋：从革命到文明：八二宪法序言历史文化条款之大义，未刊稿。

第10自然段是关于统一战线和政协制度的规定。不过，旧民主主义革命具有妥协性和不彻底性，并且遭遇到了重要挫折。[4] 宪法是众法之法，不同于高度技术化并呈现出高度自治形态的部门法，其承载着特定民族的文化价值、政法传统与制度偏好，这些内容并非能够完全以规则形式归并入国家机构条款和公民权利条款，而是作为一种背景规范或原则规范存在。不过，美国宪法并未因此完全脱离这些被立法者（制宪者）整合的背景性因素，美国宪法序言依然保留着某种自然法与普通法观念混杂的痕迹，而其法律解释与实践更是受到英国法制传统的体系化影响。

其次，四项基本原则通过宪法序言第7自然段之任务条款获得了基本的解释和具体化。一般而言，在成文宪法与实证主义兴起之前的法律世界，英国人推崇两种形式的高级法律渊源：一是自然法与自然权利传统下的自然正义（naturaljustice）。

[30]其理论核心在于陈述：宪法的本质在于对政治体存在类型与方式的总决断，而宪法制度必须以高度的敏感性与行动效能来维护这一总决断。[27]李泽厚认为中国文明有两大征候特别重要，一是以血缘宗法家族为纽带的氏族体制，一是理性化了的巫史传统，两者紧密相连，结成一体，并长久以各种形态延续至今，参见李泽厚：《新版中国古代思想史论》，天津社会科学院出版社2008年版，补篇之说巫史传统（1999）以及‘说巫史传统补两篇。

第3—5自然段是对20世纪上半叶的民主革命史的叙述，以两个现代政党（国共两党）和两个现代共和国（中华民国和中华人民共和国）为主线。从结构和内容上来看，中国宪法序言具有如下特点： 1、历史性 中国宪法序言第1—6自然段是关于作为现代中国的中华人民共和国的历史基础的叙事。

三、经史互济：宪法序言的解释学价值 如果忽略中国宪法序言，我们对中国宪法某些重要条款的解释就会发生根本性的困难。所谓保证宪法实施也不是简单被动地遵守宪法，而是通过代表制和参与民主制使宪法运转起来。申言之，中国宪法序言不仅是中国宪法的高级法背景本身，而且是理解中国宪法之高级法背景的最适当的入口。这一概念主要来源于英美宪政史，与欧陆公法传统中凯尔森的规范等级理论[6]形似而神异，后者是规范实证主义法学的逻辑结果。

而作为具体革命组织形式的国共两党则只有在肯认上述文明与民主的双重使命之后才可能具有政治上的合法性。在此背景下，第5自然段用较长之篇幅申明了中国共产党领导的新民主主义革命对旧民主主义革命的继承性和发展性，其宪法成果就是建立了有别于中华民国的中华人民共和国，也就是本宪法试图守护的新中国。

这就构成了高级法观念的历史来源与思想基础。比如迄今为止的四次修宪有三次涉及序言的重要修改（1993、1999、2004），如果宪法序言没有效力，为何需要修改呢？显然，宪法序言和宪法正文是有机统一的整体，对正文的重要修改不可能不触及宪法序言的具体内容。

二是宪法序言第2自然段提出了辐射整个中国近现代史和宪政转型过程的主体原则和目标结构，根据序言的体系逻辑，国共两党的具体革命行为均是这一主体原则和目标结构约束下的实践行为。二是社会主义国家更具差异性的政治建构与权利实践，出现了具有规范效力的宪法序言和总纲，比如苏联宪法和中国1954年宪法。

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